他山石.理论争鸣——关于价格认证系统适应新常态发展定位的政策思考

童珂

“新常态”是定位我国经济发展迈向新目标、新阶段和新趋势的大逻辑。价格认证系统要再上新台阶，再创新局面，同样需要在把握和适应我国新常态经济的大环境下，寻找定位价格认证事业发展新常态的全新起点。从旧常态走进新常态，从旧背景走进新背景，从旧逻辑走进新逻辑，价格认证系统面临着许多新机遇、新挑战和新担当，迫切需要站在新的历史坐标上，主动适应，审时度势，反思总结，砥砺前行，重新塑造新常态下价格认定工作的新思路、新机制、新动力和新跨越。

　　一、价格认证系统进入新常态发展的基本判断和主要特征

　　价格认证系统新常态是对价格认证机构阶段性发展所出现的新的思维方式、价值导向、动力机制、制度安排等常态化趋势的描述和定义，彰显了价格认定工作规范发展、科学发展、可持续发展的新方位，反映了价格认证事业发展的内在规律要求。这种新常态逻辑定位，主要表现在以下几个方面：

　　一是机构定位新常态，从社会中介性质机构转为财政供给性质机构。经过近二十年的励精图治和奋发有为，价格认证系统基本上摆脱了成立初期抢市场、争业务、创收养人、自收自支的中介机构地位，特别是国清3号文件下发以后，各级价格认证机构加快了向财政差额拨款、全额拨款、参照公务员法管理的事业单位乃至行政编制单位过渡的改革步伐。现行绝大多数价格认证中心的经费保障都来自于财政供给渠道。解决了“粮草先行”和“吃饭生存”问题，不仅有利于稳定队伍，鼓舞士气，消除后顾之忧，而且能够更好地行使公权力，最大限度地确保价格认定结论客观公正。很难设想，在未能有效解决基本生存、整天为吃饭犯愁打拼的压力环境下，价格认证机构能够有多少过硬的、值得全社会称道的公信力和权威性。当前，价格认证机构何去何从事关价格认证事业发展大局，加大去“中介化”机构的改革力度，加快从“自收自支”盈利性质单位向财政供给性质单位特别是公益一类事业单位和行政编制单位过渡，已经成为定位价格认证工作新常态发展逻辑的阶段性重要特征。在今后一个时期，越来越多的价格认证中心转为财政供给性质单位的现象，将是一种常态、趋势和主流。这是因为价格认证机构职权法定，客观公正，社会需求强烈，在涉纪检、涉案、涉税、涉调处、涉政府事务等价格认定工作中，拥有广泛的公信力和话语权，做出了显著成绩，受到了委托机关和涉案当事人的充分肯定和好评。从这个意义上说，各地价格认证中心必须抓住机遇，趁热打铁，多谋善断，全力以赴推进机构改革继续走下去，走到位，在机构属性重新定位的高起点上，严格要求，恪尽职守，积极作为，不负信任，不辱使命。

　　二是职能定位新常态，从机构职能全能化、无限化转为机构职能主业化、有限化。曾几何时，“跑马圈地，大包大揽，无所不能，拓展业务”是价格认证机构职能定位的“常态化”特征。在这个“全能化”理念的背后，似乎隐藏着工作职能越多、业务越多，机构地位越重要、越稳固的合理逻辑。价格认证机构大多从这种激情式和“发散型”的逻辑思维中寻找过发展的灵感。但是，这种“全能化”常态定位更多的不是来自法律法规授权，而是一种自我授权和自我放大，难免具有可持续性和发展后劲。况且，这种带有明显功利化色彩的“全能化”职能定位，在争夺过多业务资源的同时，也会积聚和酿造过多的法律风险，必然要被“新常态”下越来越透明规范的“有限化”职能定位所取代。“有限化”职能定位是对包罗万象思维方式的否定，价格认证机构执业人员所拥有的知识水平和精力能力都是有限的，要避免犯越位、错位和不到位的错误，“有限化”职能定位无疑是最好的“防火墙”制度和纠错机制。可以肯定地说，价格认证机构只有从“旧常态”下的“做大做强”的思维定势中走出来，专心致志地做好涉纪检、涉案、涉税、涉纠纷调处等价格认定主要业务，才能更好地适应和驾驭价格认证事业发展新常态。“有限化”职能定位的出发点和回归点，不是要贪大求全，而是要精耕细作，做出核心竞争力，用公信力和权威性致胜天下。

　　三是业务定位新常态，从重视业务数量增长转为重视业务质量提高。在现行事权与财权相对称的制度安排下，价格认证机构“职权法定”，与社会中介机构争市场、抢业务、抓创收的动力压力机制基本被切断。换句话说，过去那种追求粗放型、数量型、外延型增长的发展路径，与今天的价格认证机构的属性定位和发展目标明显冲突，其背后投射出的是价格认定工作从利益导向机制向责任导向机制的根本转变和全面回归。因此，在新常态下，价格认证机构占据传统的业务阵地特别是与社会中介机构相交叉的业务出现流失和大幅缩减，实属一种常态，用不着惊慌和叹息。将那些原本就是职权范围外的事情重新归还市场，让社会中介机构去承接担责，是价格认证机构集中全力做好主业必须付出的应有代价和机会成本，符合价格认证事业发展的长远利益和根本利益。从现阶段开始，价格认证机构业务定位应当“重质轻量”，把提高价格认定工作质量作为塑造公信力和权威性的重要切入点和突破口。价格认证机构存在的意义，是要最大限度地把每一件认定业务办成铁案，实现诉求各方对公平正义的正当需求。没有过硬的业务质量，就不可能有程序正义和实体正义，更不可能有价格认证事业的公信力和生命力。有鉴于此，在日常工作中，淡化业务数量增长规模，始终把聚焦点和关注点锁定在重视和提升价格认定业务质量上，确保价格认定结论书成为伸张公平正义的采信证据，理应是价格认证系统适应新常态发展定位的最高价值选择。

　　四是角色定位新常态，从运动员角色为主转为裁判员角色为主。进入新常态以后，价格认证机构转型发展的重要方向，是全面淡化运动员的角色定位，不做或少做与社会中介机构相互交叉重叠的价格评估业务。凡是属于“法无禁止即可为”的市场价格评估业务领域，价格认证机构应当保持谨慎，不轻易介入，主动退出，让社会中介机构有条件有机会有空间当好运动员，争取好成绩。当然，价格认证机构并不是一退了之，更不是推卸责任，而是要针对市场主体在配置价格评估资源中可能存在的问题和不足，全面强化裁判员的角色定位，主动承担起社会中介机构不适宜做的价格认定或评估业务，切实把工作重点放在委托机关对价格不明、价格难以确认或者需要复核裁定的财物价格认定上。同时，积极协助政府部门做好涉及社会稳定的相关价格争议调解处理工作，充分发挥价格争议调解职能在建立健全群众利益诉求表达机制、有效化解社会矛盾中的裁判作用。只有改变既当运动员又当裁判员的双重角色定位，不与民争利，当好“守夜人”， 强化纠错机制，大力提升裁判员成绩，价格认证机构行使公权力才会有更多的公信力和权威性，最终成为构筑司法公正的一道重要防线。

　　二、价格认证系统进入新常态发展后需要应对的主要挑战

　　在新常态下，价格认证系统推进转型发展、规范发展和可持续发展已经是大势所趋，大局已定。但是，仍然会遇到许多新情况、新问题和新考验，需要引起重视和积极应对。概括起来，其主要挑战有以下几个方面：

　　一是国家治理体系和治理能力现代化趋势，有可能会对价格认证机构业务职能形成冲击和挤压。党的十八届三中全会提出了全面深化改革的总目标，强调要充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，加大政府购买公共服务力度，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。从技术层面上看，价格认证机构与社会中介机构之间的业务规则和技术原理有许多相通重合之处，不少价格认定方法和价格评估方法几乎完全一致，二者之间存在着很大的替代弹性。从政策层面上看，现行的政策法规只是有限授权将涉纪检、涉案、涉税收、涉纠纷调处等价格认定业务委托价格认证机构承担，并没有完全禁止社会中介机构可以有条件地涉足相关涉案财产价格认定或评估业务。比如，民事案件、行政案件、仲裁案件，以及扣押、追缴、没收及收缴财物等刑事案件之外的财物价格认定，只要具有法定机构资质和执业资格，社会中介机构同样可以有条件的直接或间接介入。这就为政府部门向社会中介机构购买价格评估服务提供了政策依据和操作可行性。事实上，这些年来政府部门购买价格公共服务的案例屡见不鲜，甚至还有社会中介机构涉足刑事案件财物价格评估的情况。从深化改革的大趋势看，政府购买价格公共服务的现象会愈演愈烈，社会中介机构冲击和挤压价格认证机构业务空间的势头也会逐步加大，价格认定工作享有的垄断和准垄断的红利政策正在受到愈来愈多的挑战。对此，价格认证系统必须居安思危，增强忧患意识，摆正心态，做好准备，积极应对。

　　二是价格认证法律法规建设滞后，有可能会影响价格认证系统依法认定的公信力和权威性。在全面依法治国的新常态下，职权法定、守住权力边界是依法行政、依法认定的最核心要求。但是，价格认证系统由于立法工作“顶层设计”长期推进不力，现有政策法规效力不高，从而很容易形成价格认证机构业务职能范围带有明显的随意性、扩张性和盲目性。需要干什么，应该干什么，能够干什么，主要不是依据法律法规规定，而是依据部门红头文件说了算，合情、合理与合法冲突的案例时有发生。特别是价格认定业务职能涉及面广，涉案标的五化八门，所需专业知识难以穷尽，聘请各类跨行业、跨专业、跨部门等专家资源参与和协助价格认定工作，其程序合法性往往会受到其他相关部门政策法规的质疑和制约。在部门法规之间相互博弈与角力的态势下，价格认证系统所拥有的政策法规资源，不少要低于其他部门相关的政策法规资源的法律效力。这种政策法规障碍如不尽快排除和改变，长此以往，势必会影响价格认定机构公信力和权威性的提升，不利于甚至损害价格认证事业规范发展和可持续发展。不仅价格认定业务职能空间有可能会被“职权法定”所削弱和压缩，而且社会中介机构也可能会借口抢占更多的价格认证机构现有的业务阵地。从这个意义上说，价格认证机构的旺盛生命力和远大前程，不能单纯来自红头文件和工作激情的支撑，而是主要来自过硬的法律法规的授权，才能成为赋予价格认定工作内在公信力和权威性的最重要的制度安排。

　　三是激励机制效应递减，有可能削弱干事创业积极性的释放。价格认证机构进入门槛较高，需要有过硬的执业资格、专业知识和岗位技能相匹配。建立完善激励机制，从收入分配、评先评优、职务晋升等方面，充分调动大家学习考证、争先进位、岗位成才、干事创业的自觉性、主动性和创造性，无疑是正确的价值导向。然而，随着价格认证系统全面进入财政供给性质单位以后，过去那种主要用业务收入承包与奖金提取相挂钩的激励机制已经失灵，而新的激励机制又没有及时跟上和有效启动，旧体制下的“干多干少、干好干坏、干与不干一个样”的“大锅饭”收入分配格局，正在以一种新的方式反弹和回潮。由此产生的新问题如果不能妥善加以解决，必然会出现“劣币驱除良币”的逆调节效应，影响全系统业务能力和水平的进一步提高。必须看到，一方面，干多干好的人不仅要付出大量的时间精力学习考证，而且要承担更多的业务压力和法律责任，当付出与回报出现严重倒挂的时候，很可能会形成有的同志不愿去主动学习和提升自己，而是光吃老本和不思进取，满足于做一天和尚撞一天钟。诚然，作为国家公职人员，应当把无私奉献和精神追求放在首位。但是，保护和调动价格认定从业人员干事创业的积极性同样不可漠视。重塑激励机制的正当性，实质上是对专业化劳动价值的尊重和认可，二者之间者并不矛盾。如何正确处理好奉献与激励之间的辩证关系，是价格认证系统适应新常态发展定位所必须面对的挑战和考验。

　　三、价格认证系统适应新常态发展的思维定位和实现路径

　　适应新常态，把握新定位，开创新局面，关键是树立新思维，转变新观念，走出新路径，价格认证系统惟有从中选准切入点，实现自我突破，加快转型，才能开辟出引领价格认证事业破浪前行的正确航道。

　　一是强化法治思维，依法约束和规范价格认定行为秩序。在全面推进依法治国的新的历史背景下，价格认证系统必须更主动、更自觉、更坚定地依照宪法、法律和法规的授权，严格定位自身的业务职责和功能边界，切实做到“法无授权不可为，法定职责必须为”。据此，必须做好以下工作：第一，继续推进价格认定法律法规“顶层设计”工作，切实加强与国家相关部门的沟通协调，坚韧不拔，迎难而上，整合立法资源，抓住修改《价格法》的有利契机，赋予价格认证机构和职能应有的法律定位，真正让法律法规授权落到实处，提高价格认定工作依据支撑的含金量。第二，坚持“立改废释并举”的原则，认真做好价格认证系统内现有规范性政策文件的梳理清理工作。凡是与现行法律法规相悖冲突的，必须及时加以调整，该修改的修改，该完善的完善，该废止的废止，确保价格认定工作适用法律法规正确可靠。第三，依法制定权力清单和责任清单制度，明确界定价格认证机构职责和权力边界，该干什么，不该干什么，必须干什么。如果不作为，乱作为，必将受到责任追究。

　　二是强化辩证思维，认识和把握价格认证事业发展规律。所谓辩证思维，是以变化发展的视角认识事物的思维方式，揭示客观世界运动发展的本质和事物演变进化的一般规律。在新常态下，用辩证思维方式指导和推进价格定工作，就是要用联系、发展和全面的观点，正确把握和引领价格认证事业的前进方向。从辩证法的角度看，任何事物都有两面性，都有利有弊，都是一把双刃剑，关键是趋利避害，把握好事物变化的度。为此，当务之急，做好价格认定工作需要理清以下思路：在职能定位和业务范围上，应当是“职权法定，有进有退，有所为有所不为”，否则，“全能化”、“多多益善”的结果，很可能会超出自身的业务能力和水平，导致承揽过多的责任和风险。在角色塑造和定位上，应当是少做运动员，多做裁判员和调解员，降低与社会中介机构的业务摩擦，节约不必要的办案成本，提高行使公权力的公信力和权威性。在激励机制重建上，应当是统筹兼顾，综合协调，在规则与效率之间寻求平衡，既要维护好现行财政经费预算制度的严肃性，不能违纪违规开物质奖励的“口子”，又要保护好业务骨干的积极性，不让责任大贡献大的同志吃亏。这就需要在评先评优、职务晋升、考察交流等方面，重视运用辩证思维方式，探索激励机制改革的新途径，力求达到对立统一的双赢效果。

　　三是强化补位思维，充分发挥价格认证机构“守夜人”职能。深化行政审批制度改革，正确处理政府与市场之间的关系，就是要重视发挥社会中介机构在价格评估领域的重要作用，让市场在资源配置中起决定性作用。遵照这个指导思想和基本原则，进入“新常态”后的价格认证机构需要从“抢位”角色转为“补位”角色，最大限度地优先满足社会中介机构开拓市场和扩大业务。当然，社会中介机构也不是万能的，不可能占据和消化全部价格评估市场业务，还有许多做不了、做不好、不适宜做的价格评估业务，比如，涉纪、涉案、涉税、涉纠纷调处等价格认定业务，仍然需要政府价格认证机构积极担当，以弥补市场调节机制的 “失灵”和缺陷。在补位思维下，政府价格认证机构应当更多的承担起 “二次调节”的补位职责，当好裁判员和调解员，利用行使公权力所掌握的系统优势和协调优势，组织动员全社会各种专业人才资源，全力破解社会中介机构自身无法解决的业务难题。补位不是不作为，而是为了更好地做到不越位、不缺位，不错位。以退为攻，以静制动，后发制人，这正是价格认定工作强化补位思维的应有之义。

　　四是强化风控思维，合理规避和化解价格认定工作法律责任。风控思维是指经营管理者采取包括风险回避、损失控制、风险转移、风险保留等各种措施和方法，消灭和减少风险事件发生的可能性，以及减少风险事件发生时造成损失的一种思维方式。针对价格认定工作中潜在的法律责任风险状况，重视借鉴和引进“风控思维”理念，高筑起防范风险的“隔火墙”，是“新常态”下价格认证机构需要认真应对的新问题。为此，应重点抓住以下风控环节：首先，规则风险控制。国家价格认证机构要加强领导，统筹规划，组织力量，不断推进价格认定业务规则的制定、修改和完善工作。同时，要重视做好价格认定业务规则与其他相关部门或行业价格评估规则的衔接和互认工作，从制度设计和标准制定预期上，有效控制和化解价格认定工作可能出现的系统性风险。其次，程序风险控制。严格规范价格认定操作程序，精益求精，如履薄冰，全力堵住在“委托受理、现场勘验、市场调查、价格估算、报告送达、卷宗归档”等诸多环节中潜藏着的每个风险点，确保实现程序正义。再次，技术风险控制。面对责任清单规定内的业务范围，价格认定机构必须积极作为，同时要仔细分析和甄别标的物价格的认定技术难度，而不能不分青红皂白，懂与不懂，什么业务都敢去“主动请战”，独自承揽不必要的责任风险。对于超出了自身业务能力的“疑难杂症”，要主动向上级机构汇报，进行沟通和咨询，必要时聘请系统内外专家，请求技术指导、支持和协助。

　　五是强化“本领”思维，提升价格认定从业人员过硬能力和水平。价格认证系统要实现“新常态”下的转型发展和可持续发展，必须加快建设一支政治强、业务精、作风实、纪律严的价格认证队伍，当前尤其要重视树立本领恐慌、能力恐慌意识，不断提高价格认定从业人员自身素质，努力使其锻造成为支撑价格认证事业的“脊梁”。为此，全系统要大力培养和网罗一批又一批行家里手和专家权威，始终把培养人才提高到战略高度，纳入价格认证事业发展的整体规划。以培训为抓手，以提升为重点，以成才为目标。同时，要在每个中心上下营造学习业务知识的浓厚氛围，建立相关激励制度，让学有所成、考取资格、脱颖而出的同志，有荣誉感和成就感。另一方面，要主动加强与相关行业协会的沟通联系及其筛选推荐，有计划、有重点地聘请各行各业的顶尖专家组成价格认证机构智库，从专业技术上协助价格认定从业人员破解各种疑难问题。国家、省、市三级专家库平台要向全系统开放运行，资源共享。随着“造血”机制和“输血”机制的建立键全和高效运行，价格认证机构的业务素质必将越来越好。本领立业，质量立业，公信力立业，才会掷地有声，落到实处。

　　六是强化创新思维，释放价格认证事业发展的新动力和新活力。价格认定工作要做到与新常态同行，与新常态共舞，核心是用创新思维方式定位立业。在新的历史条件下，强调依法认定、当好裁判、管控风险、有限作为等行为规范秩序，是为了正确认识和把握创新思维的轨迹和方向。从宏观层面上说，确保宪法和法律法规实施是今后我国法治建设的主要任务，价格认证系统制定出台的相关法规政策文件必须服从和主动对接上位法的约束规定，而不能误以为干事激情就完全等同于甚至决定着创新思维和创新空间。今天，价格认证事业要创新发展，务必在“职权法定，依法认定”的规则秩序框架内进行，如果突破权力清单约束，用试图谋求清单以外的权力和职能来定义创新思维的内涵和外延，很可能就会适得其反，陷入用复制创业初期开拓市场、做大业务的粗放型发展模式来诠释创新发展的歧义。从深层次意义上说，新常态下的价格认定工作应当是在遵循而不是违背现行法律法规的前提下对传统的价值观念、思维方式、工作模式进行颠覆和重塑。比如，有些地方成立了由发展改革委(物价局)、公安、检察、法院、财政、税务、质检、工商、海关等多部门参加的涉案财产价格鉴定协调机制;有的地方构建了实体市场调查点、互联网协作调查点、价格数据监测报备点、价格鉴证专家库等价格认定市场调查机制;还有的地方在全系统建立了防范执业风险的法律顾问制度，建立了在线受理和办理的价格鉴证网络管理平台，等等。这些探索和创新，无疑给新常态下的价格认证事业发展带来了有价值的启示和预期。

　　                         (作者单位：安徽省价格认证中心)